Hankintalain uudistus saa paljon kritiikkiä – mutta ohjelmistoalan kannalta uudistus olisi hyvä

Esimerkiksi Helsingin Sanomien artikkeli heinäkuussa käsittelee tätä kritiikkiä, jota on tullut niin ministeriöistä kuin kuntasektorilta ja hyvinvointialueilta. Iso osa kritiikistä kohdistuu isompaan omistamisen vaatimukseen, jos aikoo ostaa palveluita inhouse-yhtiön kautta ilman kilpailutusta.

”Eri arvioiden mukaan kunnat ja hyvinvointialueet tekevät vuosittain noin 5–10 miljardin euron hankinnat omistamiensa inhouse-yhtiöiden kautta.

Ongelmaksi on havaittu se, että nykyinen hankintalaki on mahdollistanut kikkailun inhouse-yhtiöillä.

Eniten huomiota saanut tapaus koskee kuntien omistamaa palkanlaskenta ja henkilöstöhallintoyritys Sarastiaa. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue osti alkuvuodesta 2022 Sarastiasta 0,04 prosentin omistusosuuden. Näin hyvinvointialue saattoi tilata palvelut suoraan Sarastialta ilman kilpailutusta.”

Nykyisessä mallissa on riittänyt, että omistaa edes jotain yhtiöstä, eikä omistajien määrillä ole ollut rajoitteita. Tämä on sitten johtanut ilmiöön, jossa vain muutaman tuhannen euron sijoituksella on iso kaupunki voinut ohittaa kokonaan kilpailuttamisen ja ostaa miljoonien eurojen tietojärjestelmän hyvin nopealla aikataululla. Esimerkiksi Helsingin kaupunki teki näin palkanmaksujärjestelmänsä uudistuksessa.

On tosiaan mahdollista, että uusi 10 prosentin raja-arvo inhouse-yksiköiden omistukseen aiheuttaisi paljon hätäisiä kilpailutuksia ja kuormittaisi paljon pieniä kuntia ja julkishallinnon yksiköitä. Voi myös argumentoida, että muutos ei vaikuta isojen julkishallinnon yksiköiden toimintaan mitenkään, vaikka näillä isoilla yksiköillä olisi parhaat resurssit kilpailuttaa enemmän suoria sopimuksia markkinoilta.

Tosin ohjelmistoalalla on havaittu, että ihan yhtä lailla isot yksiköt ovat käyttäneet inhouse-yksiköitä kilpailuttamisen välttämiseen. Esimerkiksi tässä blogissakin raportoitu Helsingin kaupungin epäonnistunut järjestelmäuudistus lähti liikkeelle inhouse-yksikön kanssa tehdystä hämärästä omistusjärjestelystä, jossa ostamalla pienen osuuden Sarastiasta, pystyi kaupunki ostamaan miljoonien urakan ilman kilpailutusta. Tapaus on myös esimerkki siitä, mitä tapahtuu, kun hanketta ei valmistella kunnolla.

Näitä esimerkkejä löytyy valtavasti enemmänkin. Monet isotkin kunnat ovat olleet aktiivisia kilpailuttamisen välttelijöitä liittymällä omistajiksi mahdollisimman moneen inhouse-yhtiöön. Ainakin ohjelmistoalalla, ilmiössä on kyse ensisijaisesti kilpailuttamisen välttelystä. Inhouse-yhtiöt myyvät hyvin suorasanaisesti juuri tätä: helppoa ostamista ilman kilpailuttamista. Omaa palvelutuotantoahan ei ohjelmistoalan inhouse-yhtiöillä yleensä ole käytännössä ollenkaan. Ne siis vain välittävät palveluita, joita yksityiset ohjelmistoyhtiöt tuottavat.

Tarjous kilpailuttamisen helposta ohittamisesta on varmasti monen pienen kunnan tietohallintojohtajalle hyvin houkutteleva. Oma tiimi voi olla pari hassua ihmistä ja sillä pitäisi hoitaa koko kunnan tietotekniikka ja tietojärjestelmät. Yhteishankinnat ja yhteisesti omistetut palveluyksiköt voivat siis olla erittäin järkevä kuvio monessa paikassa. Esimerkiksi Kuntien Tiera on esimerkki kuviosta, joka varmasti on järkevä pienten kuntien kannalta, mutta käytännössä Tieran toiminta on osoittautunut hyvin kyseenalaiseksi jo monta kertaa. Esimerkiksi Tieran kisoihin ei näytä pääsevän edes tarjoamaan kuin yksi toimittaja ja euromääräisestikin Tiera on tehnyt jo useamman Suomen ennätyksen siinä, miten isoja sopimuksia voidaan antaa yksittäiselle toimittajalle. Ei ihme, että esimerkiksi Suomen Kuvalehti on kirjoittanut tästä Tieran toiminnasta jo useamman kerran.

Tällä hetkellä ohjelmistoalalla tämä jättimäisten puitesopimusten tehtailu onkin aivan karannut käsistä. Julkisten kilpailutusten määrät ovat pudonneet vuosittain (esim. North Patrolin tekemien selvitysten mukaan). Joka vuosi isompi ja isompi rahamäärä jaetaan isojen puitesopimusten kautta.

Ohjelmistoala ja jätehuolto ovat eri asioita – ja aina samat säännöt eivät toimi kaikille

Toimialojen välillä on kuitenkin suuria eroja, se mikä on erikoista ohjelmistoalalla, voi olla ihan järkevää jollain toisella alueella. Esimerkiksi Helsingin Sanomien pääkirjoitus toteaa hyvin, että Suomessa on monenlaisia todellisuuksia.

”Suomessa on monta hyvin erilaista todellisuutta. On vaikea nähdä, miksi Helsinki tai isot sote-alueet eivät kilpailuttaisi esimerkiksi palkkahallintoaan tai muita palveluostojaan.

Sen sijaan pienet kunnat voivat oikeasti joutua pulaan, jos niiden pitäisi järjestää palvelut nopeasti toisin. Kilpailutuksiin ei ole resursseja, eikä markkinoilla ole tarjontaakaan. Muiden yhteistyörakenteiden järjestäminen kestää.

Jonkinlainen jousto kymmenen prosentin sääntöön pitäisi olla. Vaikka kuntien huolet vaikuttavat osin liioitelluilta, on selvää, että toimivia palvelumarkkinoita ei ole läheskään kaikkialla Suomessa. Eikä niitä joka pitäjään synny, vaikka laki olisi kuinka tiukka.”

Ylen artikkeli viime viikolta tarttui esimerkiksi jätehuoltoon, jossa pienet kunnat ovat tehneet yhteistyötä omien yhtiöiden kautta pitkään. En väitä tietäväni jätehuollon organisoimisesta yhtään mitään, mutta osaan kuvitella, että jätehuollon toteutus vaatii arvokasta kalustoa ja paikallista läsnäoloa. Roskat eivät kerää itseään etäyhteyksien avulla ja Teams-palavereita pitämällä – ainakaan vielä.

”Elinkeinoelämälle uudistus avaisi lisää markkinoita, mutta moni pieni kunta taas joutuisi kilpailuttamaan sellaisiakin hankintoja, joiden hankinta aiemmin onnistui niiden osin omistamien yhtiöiden kautta.

Kunnat katsovat, että muutos aiheuttaisi niille paljon lisäkustannuksia ja voisi jopa vaarantaa palvelut.

Lakimuutoksen ehdottama 10 prosentin vähimmäisomistusraja on korkea erityisesti pienten kuntien kannalta: leijonanosa alle 20 000 asukkaan kuntien omistuksista eri alojen yhtiöissä jää sen alle.”

Ohjelmistoalan todellisuus on kuitenkin hyvin toisenlainen. Pienenkin kunnan tietojärjestelmät voidaan hoitaa etänä hyvin sujuvasti, ja palvelimet sijaitsevat joka tapauksessa jossain isossa palvelinkeskuksessa, eivät pienen kunnan kaupungintalon kellarissa. Monelle kunnalle myös varmasti istuisi paremmin joku pieni ja tehokas pk-yritys hoitamaan kunnan ohjelmistoja kuin nykyinen malli, jossa pienenkin kunnan ohjelmistoja hoidetaan monen eri puitesopimuksen kautta ja ainakin jossain kohtaa laskutusketjua on lähes aina joku valtava kotimainen it-yhtiö (tai Tieran tapauksessa norjalainen it-yhtiö).

Isot inhouse-yhtiöt haluavat isoja ja laajoja puitesopimuksia – ja haluavat toimittajaksi vain yhden yhtiön per sopimus

Ohjelmistoalalla isot inhouse-yhtiöt ja näiden kilpailuttamat jättimäiset puitesopimukset ovat vieneet alaa todella outoon suuntaan. Käytännössä näihin inhouse-yhtiöiden isoihin puitesopimuksiin pääsevät mukaan vain alan isoimmat yritykset, koska inhouse-yhtiöt eivät halua isoa joukkoa alihankkijoita. Ei ole ihme, että esimerkiksi Software Finland ja Suomen Yrittäjät kannattavat lakiuudistusta. Heidän jäsenistö tietää hyvin, mikä on ollut inhouse-yhtiöiden vaikutus alaan viime vuosina. Monella alueella pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuudet tehdä töitä julkishallinnon suuntaan ovat lähes kadonneet. Moni pieni yritys ei ole enää vuosiin saanut yhtään uutta sopimusta julkishallinnon suuntaan, koska kunnat ja muut yksiköt ostavat vain inhouse-yksiköiden kautta, joilla on joku megasopimus yhden ison ohjelmistofirman kanssa.

Tilanteen vakavuudesta kertoo sekin, että myös isot ohjelmistofirmat pitävät tilannetta ongelmallisena. Pörssissä olevien isojen ohjelmistofirmojen on hyvin vaikea ennustaa oman liiketoiminnan kehitystä, kun bisnes perustuu muutamiin puitesopimuksiin, joiden kautta tuleva bisnes on vaikeasti ennustettavaa. Joskus voi tulla 10 miljoonaa, joskus vain sata tuhatta euroa. Seuraavasta vuodesta ei tiedä kukaan mitään. Inhouse-yksiköiden harrastamat puitesopimukset ovat näin myös tarjoajille haastavia. Useinhan inhouse-yksikkö kilpailuttaa puitesopimuksen hyvin aikaisessa vaiheessa, jolloin se ei välttämättä vielä tiedä, kuinka moni sen sadoista omistajista aikoo sopimusta hyödyntää sopimuskauden aikana.

Tästä kehityksestä Tieran kilpailuttamat miljardidiilit ovat varmaan se räikein esimerkki (näistä on esimerkiksi Suomen Kuvalehti kirjoittanut). Kun kilpailutettavista sopimuksista tehdään tarpeeksi isoja, ei niihin lopulta voi tarjota edes kuin muutama tarjoaja, ja näidenkin tarjoajien kannalta sopimus voi olla riskialtis, koska mitään luvattuja kauppamääriä sopimuksiin ei välttämättä sisälly.

On tietysti vaikea todistaa sitä, että kilpailuttamisen vähentyminen on vaikuttanut esimerkiksi palveluiden hintoihin tai tuotantokustannuksiin. Helpompaa on todistella sitä, miten kätevää on vain tilailla uusia tietojärjestelmiä ja ohjelmistoja suoraan jostain katalogista tai vuosia sitten sovitun puitesopimuksen kautta.

Toimintamallin tehottomuus on kuitenkin ilmeinen jokaiselle joka on toiminut näiden kuvioiden parissa. Edes isot ostajat eivät yritä perustella tilauksiaan kustannustehokkuudella. Helsingin kaupunkikin sanoi suoraan, että osti valtavan tietojärjestelmän Sarastialta, koska oli itse viivytellyt hankkeen kanssa ja lopulta oli niin kiire, että oli pakko käyttää inhouse-reittiä.

Pientenkin kuntien tietohallintojohtajat ymmärtävät, että tuskin saavat parasta palvelua ja parasta hintaa ostamalla jostain megapuittarista, mutta pienen kunnan kannalta tällainen voi olla silti parempi reitti kuin lähteä itse kilpailuttamaan. Tästä näkökulmasta uuden hankintalain kritiikki on ymmärrettävää. Muutos voi tulla liian nopeasti, vaikka nykytilanne ei ole erityisen hyvä kuntienkaan kannalta.

Ohjelmistoalalla isot inhouse-yhtiöt muodostavat ryhmän, joka toimii lähes kartellin kaltaisesti

Veronmaksajien rahojen tehokkaan käytön näkökulmasta tämä nykyinen massiivisten inhouse-yksiköiden kartelli ohjelmistoalalla on kuitenkin valtavan tehoton ja kallis järjestelmä. Tätä nykyistä järjestelmää uusi hankintalaki heikentäisi merkittävästi.

Isojen ostajienkin puolelta tuleva kritiikki on ymmärrettävää siksi, että muutos pakottaisi monen ison kunnan ja hyvinvointialueen valmistelemaan hankintansa paremmin ja kilpailuttamaan ne avoimesti. Tämä toisi ostajille lisää töitä ja heiltä pitäisi myös löytyä osaamista kilpailuttamiseen.

Inhouse-yksiköiden määrä toki saattaa muutoksen myötä vain kasvaa, mutta jatkossa yhden yhtiön takana ei enää voisi olla satoja omistajia. Tämä todennäköisesti parantaisi inhouse-yksiköiden toimintaa ja kilpailutusten laatua, kun yhdellä kilpailutuksella ei enää yritettäisi luoda puitejärjestelyä sadoille eri julkishallinnon yksiköille. Kilpailuttaminen voi toki edelleen olla huonoa, mutta ainakin kilpailutuksia olisi enemmän.

Uusi hankintalaki ei ole mikään pysyvä ratkaisu siihen, mikä inhouse-yksiköiden käytössä yleensä hiertää. Inhouse-yksiköt ovat aina jonkinlainen keino välttää kilpailutusta, mutta on paljon tilanteita ja markkinan alueita, joissa se voi olla perusteltu ratkaisu. Siksi ehkä monia hiertää esitetty 10 prosentin sääntö, joka ei huomioi sitä, että on hyvin erilaisia alueita. Fiksumpaa olisi varmasti määritellä tarkemmin ne alueet ja tilanteet joissa yksiköitä voidaan käyttää – esimerkiksi ohjelmistoala ja jätehuolto ovat varmasti aika erilaiset alueet.

Ohjelmistoalan kannalta uusi laki on todennäköisesti erittäin hyvä asia, koska on tärkeätä tehdä jotain tilanteelle, joka on alkanut muistuttaa enemmän ja enemmän kartellia. Ja kuten yleensäkin kartellien kohdalla, näistä hyötyvät eniten ne kartellien pyörittäjät, eli tässä tapauksessa isot inhouse-yhtiöt.

PS. Tilaa Vierityspalkin kerran kuukaudessa ilmestyvä uutiskirje, joka koostaa artikkelit, linkkivinkit, työpaikat ja julkaisut (uutiskirjeellä on jo yli 1200 tilaajaa).