Jäikö Helsingin kaupungin Sarastia-järjestelmän hankinta valmistelematta?

Kesällä 2022 on mediassa seurattu ahkerasti Helsingin kaupungin palkanlaskentajärjestelmän vaikeuksia.

Helsingin Sanomat on selvittänyt käyttöönottoa ja hankintaa ansiokkaasti ja pyrkinyt löytämään syitä epäonnistumiseen. Eniten huomiota on saanut huonosti hoidettu käyttöönotto, mutta merkittävä rooli on myös järjestelmän teknisillä ongelmilla, joiden ratkaiseminen ei näytä onnistuvan nopeasti.

Helsingin kaupungin lausunnoista nousee esiin myös kysymys tehdyn valmistelutyön laadusta. Nyt ilmenevät ongelmat vaikuttavat erittäin merkittäviltä, ja sellaisilta joista olisi voinut ainakin saada enemmän tietoa hyvän valmisteluvaiheen kautta. Täten herää kysymys, hankittiinko Sarastia-järjestelmä liian hyvässä uskossa? Ja kuinka paljon asiaan vaikutti se, että Sarastian sai hankittua ilman kilpailutusta?

Kyseessähän oli erittäin vaativa järjestelmäuudistus. Helsingin kaupunki on Suomen suurin työnantaja ja hyvin laaja-alainen konserni, jossa on erittäin paljon erilaisia palkkausmalleja ja pitkältä ajalta periytyviä etuisuuksia ja monenlaisia palkanlisiä. Palkanmaksu on hoidettu kymmeniä vuosia kaupungille räätälöidyllä järjestelmällä. Nyt vaihdos päätettiin tehdä nopeassa aikataulussa, ja samalla haluttiin siirtyä uuteen standardimallisempaan järjestelmään ja samalla myös uudistaa prosesseja, muun muassa lisätä automaattista laskentaa.

Helsingin Sanomien laaja artikkeli aiheesta kertoo hankkeen taustoja ja arvioi ongelmien syitä.

”VUONNA 2020 Helsinki oli suuren päätöksen edessä.

Kaupunki oli maksanut työntekijöidensä palkat samalla Hijat-järjestelmällä jo yli 30 vuoden ajan. Vanhan järjestelmän toimittaja oli sitoutunut palvelun tuottamiseen vuoden 2022 loppuun saakka. Sen jälkeen 1980-luvulta peräisin oleva järjestelmä kuopattaisiin.

Vanhaa järjestelmää yritettiin ensin uudistaa, mutta se ei onnistunut. Espoo ja Vantaa päättivät poistua järjestelmästä, ja Helsinki teki saman ratkaisun.”

Ilmeisesti hyvin nopeassa tahdissa tehty valmistelu päätyi Sarastia-järjestelmään, jonka hankinta ei edellyttänyt kilpailutusta, kun Helsingin kaupunki vain liittyi yhtiön osakkaaksi nopealla aikataululla.

”Helsingin kaupungin digitalisaatiojohtaja Mikko Rusaman mukaan Sarastia-järjestelmä oli luonteva valinta, koska Espoo oli siirtymässä samaan järjestelmään edeltä. Tiedonvaihto ja samojen konsulttien käyttö onnistuisi siten kätevästi.

Helsinki liittyi Sarastian osakkaaksi lokakuussa 2020. Koska järjestelmän valinta tehtiin sidos­yksikkö­hankintana, päätöstä ei hankinta­lain mukaisesti tarvinnut erikseen kilpailuttaa. Päätös Sarastiaan siirtymisestä tehtiin marraskuussa 2020.

Sarastiasta oli olemassa juuri kunta-alalle kehitetty versio, ja lisäksi siihen päätettiin luoda erikseen Helsingille räätälöityjä lisäosia.

Päätöksessä todetaan, että uuden järjestelmän käyttöönotto ”vähentää toimittaja­riippuvuutta” sekä alentaa kustannuksia noin 200 000 eurolla vuodessa aiempaan verrattuna.””

Noh, kaikki ei sitten aivan mennyt kuten oli toivottu. Alle vuoden sisällä ajauduttiin ensimmäisiin ongelmiin.

”ELOKUUSSA 2021 Helsingin kaupunginkanslia myönsi lisää rahaa yllättäviin kuluihin. Pöytäkirjan mukaan rahaa tarvittiin esimerkiksi järjestelmän koekäyttöön, lisäkoulutukseen, Helsingin tarpeisiin sopivien työsopimuspohjien tilauksiin ja arvioitua työläämpään tietojen siirtämiseen uuteen järjestelmään.

Moni osa-alue oli osoittautunut monimutkaisemmaksi kuin arvioitiin.

Pöytäkirjan lopussa on maininta: ”Helsinki on myös tunnistanut järjestelmässä puutteita ja kehitystarpeita, joiden tekoaikataulusta ja kustannusvastuusta on aloitettu keskustelu.””

Ilmeisesti räätälöintejä tarvittiinkin paljon enemmän, kuin oli ennakoitu.

”Palkanlaskija selittää, että kunta-alalle versioitu Sarastia-järjestelmä on rakennettu toisen järjestelmän päälle. Tämän vuoksi Sarastia-yhtiö ei pysty auttamaan kaikissa havaituissa ongelmissa. Ongelmat pitää tällöin viedä ohjelmiston kehittäjälle saakka.”

Jutusta ovat uutisoineet käytännössä kaikki isot kotimaiset mediat vuorollaan. Yksikään ei ole kuitenkaan nimennyt alkuperäistä ohjelmistoa. Julkisuudessa ei ole siis tietoa siitä, mikä ohjelmistotoimittaja on tämän ”standardimallisen” ohjelmiston takana. Sarastia on ilmeisesti vain käyttöönotoissa avustava taho, jonka avulla ohjelmisto voidaan hankkia kaupunkien käyttöön ilman kilpailutuksia.

Pohjalla valmisohjelmisto, jota räätälöity raskaasti

Varsin pienellä Googlettamisella tosin selviää, että käytännössä on kyse Accountor-ryhmän tarjoamasta Mepco-ohjelmistosta, jonka päälle on räätälöity jotain Sarastian toivomia erityisominaisuuksia. Mepcon omilta sivuilta löytyvä case-kuvaus:

”Sarastia365-palvelu on MepcoPro-järjestelmän päälle tuotteistettu palvelu – Sarastian oma Sarastia365-palvelu pohjautuu MepcoPro-tuotteeseen. Suuri osa Sarastian asiakkaista on eri kokoisia kuntia, jotka ovat ottaneet modernin järjestelmän innostuneesti vastaan. MepcoPron toimiessa Sarastian palvelun selkärankana, voi Sarastia luottavaisin mielin tarjota sujuvampaa ja modernimpaa palvelua kunta-asiakkailleen.”

Mepco on toki Suomen sarjassa melko iso ja paljon käytetty ohjelmisto, mutta ei mikään maailmanluokan standardituote kuitenkaan. Tuotetta myös pyritään tarjoamaan palveluratkaisuna, joten asiakaskohtainen räätälöinti ei varmasti ole mitenkään aivan tavallista. Sarastia on kuitenkin neuvotellut diilin, jossa se tarjoaa Mepcoa omalla brändillään ja jollain tavalla räätälöitynä versiona omille kunta-asiakkailleen. Helsingin kaupunki on tähän sitten vielä päälle teetättänyt tiettävästi melko paljon räätälöintejä.

Jokainen tietojärjestelmäammattilainen voi sitten ihan itse miettiä, että miten ”standardimallinen” ja helposti päivitettävä lopputulos syntyy, kun otetaan tuollainen valmisohjelmisto, räätälöidään sitä ensin yleisesti kuntien vaatimuksia ajatellen ja tarjotaan se toisella brändillä jälleenmyyntiin toisen organisaation kautta, ja sitten räätälöidään vielä yhdelle tämän jälleenmyyjän isolle asiakkaalle omia erityistoiminnallisuuksia.

Kriisitukea ostettu isoina suorahankintoina

Ihan jo pelkästään tätä kuviota kun miettii, niin ei valtavasti yllätä, että hanke on jossain määrin kriisiytynyt, ja järjestelmän käyttöönoton tueksi on päädytty ostamaan kaikenlaista kriisiapua. Helsingin Sanomien toinen artikkeli valottaa näitä hankintoja.

”ENSIMMÄINEN päätös on kirjattu 30. maaliskuuta, ja se on arvoltaan 440 000 euroa.

Päätösasiakirjan mukaan ”järjestelmän käyttöönotossa on ilmennyt aiemmin arvioitua enemmän tuen tarvetta”, minkä vuoksi käyttöönoton akuutteihin tehtäviin tarvitaan konsultointia.

Toinen päätös on sen sijaan merkittävästi suurempi. Heinäkuun 6. päivänä kaupunki päätti ostaa Deloitten konsulttipalveluita 1 827 000 eurolla.”

Kiinnostavaa on myös se, että näitäkään ei ole kilpailutettu, vaikka kyse on kolmannen osapuolen järjestelmästä. Helsingin kaupungin mukaan vain Deloitte voi toimittaa tukipalveluita, ja siksi hankinnat on tehty suorahankintoina.

”KUMPIKIN päätös on toteutettu suorahankintana, eli hankintaa ei ole kilpailutettu.

Päätöksissä on hyödynnetty hankintalain kahta kohtaa, joiden mukaan kilpailutus voidaan jättää tekemättä, jos ”vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan tai sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi”.

Helsingin mukaan Deloitte on ainoa konsulttiyritys, joka on ollut tukemassa mittavia Sarastia-käyttöönottoja – siis Helsinkiä ja Espoota.
Kaupunki hankki Deloittelta tukea käyttöönoton tueksi jo aivan projektin alkuvaiheessa marraskuussa 2020. Päätös tehtiin minikilpailutuksella, johon ei tullut muita tarjouksia. Haku oli auki vain viikon.

Tuolloin päätettiin 899 580 euron sopimuksesta.

Yhteensä Deloittelle on maksettu Sarastia-projektista siis yli kolme miljoonaa euroa.”

Helsingin kaupungilla on varsin rohkeat tulkinnat hankintalain mahdollisuuksista. Monet muut hankintayksiköt eivät varmastikaan osaisi lukea hankintalakia siten, että vastaavat temput olisivat mahdollisia.

Noh, tietysti voi ajatella, että jos housussa on jo paljon kaikenlaista, niin muutaman miljoonan lisävirhe ei tilannetta olennaisesti enää pahenna. Todennäköisesti lisähankinnat on tehty tiedostaen, että vaikka näistä tulisi huomautukset, niin se on paljon pienempi paha kuin täysin kriisiytynyt tietojärjestelmän käyttöönotto. Työthän ehditään joka tapauksessa tehdä ennen kuin mikään hallinnollinen huomautus ehtii voimaan.

Helsingin kaupungin näkökulmasta tällainen tietoinen lain rikkominen on myös tavallaan ihan järkevää. Seuraukset tällaisista todennäköisesti laittomista suorahankinnoista ovat korkeintaan muutaman kymmenen tuhannen euron sakkoja.

Nykyisin näitä suorahankintoja sentään valvotaan, kuten tässäkin blogissa on kirjoitettu, mutta valvonnasta seuraavat sanktiot ja huomautukset eivät Helsingin kaupungin kokoista organisaatiota hetkauta millään muotoa. Mediat eivät edes kirjoita näistä huomautuksista yleensä, joten mainehaittakin on hyvin pieni.

Isoimmat virheet tehtiin aivan alkuvaiheessa

Vaikuttaa kuitenkin näin ulkoapäin, että isoimmat virheet tehtiin aivan alkuvaiheessa, kun hyväuskoisesti lähdettiin helpolta vaikuttavan pakettiratkaisun kelkkaan.

Jos sama päätös olisi tehty perusteellisen valmistelun seurauksena, ehkä riskeihin ja käyttöönoton tukeen, räätälöinteihin ja koulutukseen olisi silloin osattu budjetoida ja varautua. Nythän vaikuttaa siltä, että huonosta teknologiapäätöksestä on paisunut kunnon katastrofi, kun myös käyttöönottovaihe on toteutettu ammattitaidottomasti.

Valmisteluvaiheen ohittamiseen toki ajoi myös tiukka aikataulu, eikä kuvatulla aikataululla ole realistisesti ollutkaan mahdollista selvittää esimerkiksi kilpailevia ratkaisuja tai kartoittaa markkinaa perusteellisesti. Perusteellisesti tehty avoin kilpailutus olisi vienyt varmasti puoli vuotta aikaa, vähintään. Houkutus ostaa Sarastialta ratkaisu ilman kilpailutusta, on ollut varmasti suuri. Perusteellinen valmistelu olisi myös paljastanut, että vastaavia ohjelmistoja, joita voidaan mukauttaa kaupungin tarpeisiin, löytyy maailmalta runsaasti, joten Sarastian tarjoaman järjestelmän ainutlaatuisuus olisi todennäköisesti myös tullut kyseenalaistetuksi.

Aivan täysin yllättäin ei tällaisiin tilanteisiin kuitenkaan päädytä.

Vanhan järjestelmän elinkaaren päättyminen lienee ollut tiedossa jo erittäin pitkään. Täten perusteellista hankevalmistelua olisi voitu tehdä jo ennen kuin järjestelmälle tulee kova seinä vastaan. Täten Helsingin kaupungin selitykset ”yllätyksistä” ovat varsin heikolla pohjalla. Eniten tulee vaikutelma, että isoa hanketta on lykätty pitkään, ja sitten kun lopulta tuli seinä vastaan, lähdettiin hankkeeseen heikolla valmistelulla ja lähinnä toivoen parasta.

Joskus kunnon epäonnistuminen kasvattaa?

Ehkä tällaisia case-tapauksia tarvitaan, jotta ne paremmin menevät hankkeet erottuisivat. Sinänsä on vain harmillista, että nykyisin tietojärjestelmähankkeista yleensä uutisoidaan vain negatiivisia tarinoita, kuten tutkijatkin ovat havainnoineet.

”… negatiiviset mallitarinat ovat muovanneet ainakin Suomen kontekstissa koko keskustelukulttuurin: ajattelussamme sekä tietojärjestelmät että julkiset hankkeet ovat tuomittu jo etukäteen epäonnistuviksi, kalliiksi ja viivästyviksi olkiluotokolmosiksi, länsimetroiksi ja VR:n lipunmyyntijärjestelmiksi.”

Osasyy ilmiöön on tietysti myös se, että vaikea on uutisoida, kun hankkeista ei saa ulospäin tietoa, ja kilpailuttamistakin vältellään viimeiseen asti. Tämä osittain johtaa siihen, että julkisuuskynnys ylittyy vasta kun toheltaminen aiheuttaa merkittäviä vahinkoja ja kärsimystä järjestelmien käyttäjille ja asiakkaille.

Jos hankkeista viestittäisiin avoimemmin, olisivat jutut todennäköisesti tasapainoisempia, koska tilaavan organisaation näkökulma tulisi esiin paremmin. Nythän näissä tarinoissa korostuvat vihaiset ja väsyneet käyttäjät, ja ne harvat pomot jotka uskaltavat vastailla, joutuvat puolustautumaan ja selittelemään.

Selittelyissäkin on toisaalta outoa se, kuinka normaalina monet johtajat pitävät näitä ongelmia. Esimerkiksi Ylen haastattelussa Sarastian toimitusjohtaja Mika Kantola väistää kaiken vastuun ja pyrkii monella tapaa pehmittelemään koko ongelmavyyhtiä, antaen ymmärtää että ainahan isoissa tietojärjestelmähankkeissa on ongelmia.

”Meidän eli järjestelmän toimittajan näkökulmasta Helsingin kaupunki on se, joka viime kädessä vastaa siitä, että työntekijät saavat palkkansa. En näkisi, että tätä on käyttöön otettu liian keskeneräisenä.”

Jos järjestelmätoimittaja suhtautuu asemaansa tällä tavalla, on ongelmia varmasti odotettavissa. Myös HS:n artikkelissa Kantola siirtää vastuun täysin kaupungin puolelle, koska Kantolan näkökulmasta kyse on muuttuneista prosesseista, ja siitä että järjestelmän käyttäjiksi on tullut paljon uusia henkilöitä, joilta odotetaan uudessa mallissa enemmän asioita.

”Sarastian Kantola korostaa edelleen, että itse järjestelmä ei tee virheitä.

”Haluan korostaa, että kyse ei ole vain palkkamoottorin vaihtumisesta, vaan myös koko prosessin vaihtumisesta”, Kantola sanoo.

Hän viittaa prosessilla siihen, että sekä esihenkilöt että palkansaajat käyttävät Sarastia-järjestelmää itse, siinä missä ennen tiedot lähetettiin palkanlaskentaan.

”Aika korjaa tämän. Ajan myötä järjestelmä tulee tutummaksi ja virheiden määrä lähtee putoamaan.”

Selvää on, että vastuu on ensisijaisesti Helsingin kaupungilla, ja siinä, miksi tällaiseen valtavaan muutokseen lähdettiin niin heikolla valmistelulla ja mahdottomalla aikataululla.

Mutta ei tällainen vastuunväistely ohjelmistotoimittajan puolelta kyllä asioita auta, etenkin kun Sarastiassa on kyse kuntien omistamasta yhtiöstä, jolta ostaminen ei edes vaadi kilpailuttamista.

Yksi isoimpia kilpailuttamisen hyötyjähän on se, että tällöin organisaatio joutuu valmistelemaan hankkeen huolella, miettimään mikä on tärkeätä, mikä vähemmän tärkeätä, paljonko tarvitaan omia resursseja, mikä on realistinen aikataulu, kuinka järjestelmä otetaan käyttöön ja mikä on realistinen budjetti kokonaisuudelle. Kun kilpailutus ohitetaan, käy helpommin niin, että näitä kysymyksiä ei kunnolla käsitellä, ennen kuin on liian myöhäistä.

—

Artikkelissa viitatut lähteet:

• HS: 9.7.2022: Näin 39 000 ihmisen palkanmaksu ajettiin lohduttomaan sekasortoon – Helsingin kaupungin sisäpiiriläiset kertovat painajaismaisesta kaaoksesta
• HS 22.7.2022: Helsinki yrittää ratkoa palkkasotkuaan: konsulttiyhtiölle on maksettu yli kaksi miljoonaa euroa
• Alusta-lehti 1.10.2020: Tietojärjestelmästä voi kertoa vasta, kun se ei toimi (Matias Nurminen ja Pasi Raatikainen)
• Yle 14.7.2022: Helsingillä on yhä yli 200 palkkaa rästissä – järjestelmätoimittaja kiistää, että itse palkanmaksuohjelmassa olisi vikaa
• HS 21.7.2022: Pormestari Juhana Vartiainen ei suostunut haastateltavaksi Helsingin palkkakaaoksen vastuista – Järjestelmätoimittaja ja virkamiehet siirtelevät palloa toisilleen

—

PS. Jos kaipaat riippumatonta asiantuntijan näkemystä digipalvelun jatkokehitykseen, uudistukseen tai teknologian vaihtamiseen, kannattaa tutustua North Patrolin konsultointipalveluihin. North Patrol tuntee web- ja mobiilikehityksen teknologiat ja auttaa lukuisia asiakkaitaan uudistuksissa ja erilaisten digipalveluiden jatkokehityksen suunnittelussa.