Drupal julkishallinnossa avoimen hankintadatan näkökulmasta

Viime keväänä Vierityspalkissa arvioitiin Drupalin ja Drupalilla tekevien toimistojen markkinatilannetta. Tällöin arvioitiin Drupalin pärjäävän varsin hyvin jatkossakin, etenkin julkishallinnon saralla. Tämän väitteen kestävyyden testaamiseksi tässä artikkelissa katsotaan julkishallinnon HILMA-palvelussa julkaistujen kilpailutusilmoitusten perusteella Drupalin käyttöä julkishallinnossa viimeisen kolmen vuoden aikana (2017-2019). Artikkelissa katsotaan myös Drupal-hankkeiden suuruusluokkia jälki-ilmoitusten ja avoimen laskutusdatan kautta.

Artikkelin data perustuu siis HILMA:ssa julkaistuihin ilmoituksiin, joita on tutkittu kaupallisen hakupalvelun avulla (Creditan Julkiset Hankinnat -palvelu), koska HILMA:ssa ei ole omaa arkistoa. Ilmoituksista on huomioitu ensisijaisesti varsinaiset hankintailmoitukset. Samaa hankintaa koskevat muut ilmoitukset on pyritty jättämään huomiotta (esim. tietopyynnöt, jälki-ilmoitukset, korjausilmoitukset). Creditan palvelu ei tosin indeksoi hankintoihin liittyviä liitetiedostoja, joten on mahdollista, että otannasta puuttuu joitain kilpailutuksia joiden ilmoitusten tiivistelmässä ei ole suoraan mainittu teknologiaa, vaikka kilpailutus olisikin rajattu vain tiettyyn teknologiaan.

Nykyisen hankintalain puitteissa kaikki yli 60 000 euron hankinnat tulisi näkyä HILMA:ssa, mutta käytännössä osa Drupal-tekemisestä jää tämän katsauksen ulkopuolelle. Drupal-tekemistä ostetaan arviolta kohtuullisen paljon eri teknologioita koskevien isojen puitejärjestelyiden kautta sekä Hanselin puitesopimuksien kautta.

On kuitenkin hyvin vaikeata arvioida täsmällisesti kuinka iso osa tekemisestä jää pimentoon puitesopimuksien johdosta. Puitesopimusjärjestelyistä ei ole raportointivelvollisuutta yksittäisillä organisaatioilla eikä Hanselilla. Puitesopimuksissa alihankkijoiden käyttö on myös melko tyypillistä, joten edes tutkihankintoja.fi-palvelu ei auta kovin paljoa, koska laskut ovat siellä virallisten puitesopimuskumppaneiden nimissä.

Näillä rajauksilla, katsotaan mitä HILMA:sta löytyi.

Vuosi 2019 ja Drupal julkishallinnossa

Vuonna 2019 HILMA:ssa julkaistuja kilpailutuksia tai tietopyyntöjä liittyen Drupal-järjestelmään oli 14 kpl. Näissä asiakkaina oli pääosin isoja julkishallinnon organisaatioita, mutta myös muutamia pienempiä tahoja, esimerkiksi pieniä kaupunkeja. Isoja organisaatioita on kuitenkin huomattava määrä, esimerkiksi HUS, VTT, Itä-Suomen yliopisto, Kuntaliitto, Turun kaupunki, Aalto-yliopisto.

Esimerkiksi WordPress-ilmoituksia vastaavalla ajalla julkaistiin 11 kpl, ja näissä oli usein kysymys melko pienten kaupunkien sivustoista, erilaisten liittojen verkkosivusto-uudistuksista tai isompien organisaatioiden erillissivustotarpeista.

Drupal-kokonaisuudet ovatkin oletettavasti huomattavasti laajempia kuin WordPress-kilpailutukset.

Esimerkiksi VTT.fi-palvelun uudistuksen arvoksi on jälki-ilmoituksessa arvioitu 460 000 euroa. Itä-Suomen yliopiston verkkopalvelu-uudistuksen arvoksi on määritetty noin 450 000 euroa. Kummatkin kilpailutukset voitti Exove.

Vuosi 2018 ja Drupal julkishallinnossa

Drupalia käsitteleviä kilpailutuksia tai tietopyyntöjä julkaistiin seitsemän (7) kappaletta. Näissä asiakkaina oli mm. Turun yliopisto, KL-Kuntahankinnat, Tampereen yliopisto ja Liikenteen turvallisuusvirasto.

WordPress-ilmoituksia oli samalla ajanjaksolla kuusi (6) kappaletta, mutta kuten vuonna 2019, nämä olivat selvästi pienempiä verkkopalvelu-uudistuksia.

Esimerkiksi Drupalilla toteutettavan Turun yliopiston verkkopalvelu-uudistuksen arvoksi on määritetty noin 380 000 euroa. Liikenteen turvallisuusviraston julkaisujärjestelmä ja verkkopalveluiden toteutus on arvioitu 600 000 euron kokonaisuudeksi. Tampereen yliopiston verkkopalvelu-uudistuksen arvoksi on määritetty 756 000 euroa. Kaikki nämä mainitut kilpailutukset voitti Wunder Finland.

Myös Helsingin yliopisto on hakenut kumppaneita varsin tarkasti kuvattuun ketterän ohjelmistokehityksen puitesopimukseen, jossa toinen puoli on ollut Java/Javascript-toteutusta ja toinen puoli Drupal-tekemistä. Puitesopimuksen arvo on ollut kokonaisuudessaan kahdeksan miljoonaa (8) euroa. Drupal-tekemisen osuudet jakoivat Druid (2 miljoonaa euroa) ja Wunder Finland (2 miljoonaa euroa).

Vuosi 2017 ja Drupal julkishallinnossa

Vuonna 2017 Drupalia koskevia kilpailutuksia on ollut 11 kappaletta, ja asiakkaina on tällöin ollut muun muassa Aalto-yliopisto, opetushallitus, Lahden ammattikorkeakoulu, Jyväskylän kaupunki ja Porin kaupunki.

WordPressiä koskevia kilpailutuksia on samalla ajanjaksolla ollut kuusi (6) kappaletta.

Jyväskylän kaupungin verkkosivustouudistuksen arvoksi on määritetty 250 000 euroa ja kilpailutuksen on voittanut Exove.

Opetushallituksen oph.fi ja edu.fi -sivustoja koskeva uudistus on ollut arvoltaan noin 370 000 euroa. Opetushallituksen kilpailutuksen voitti Wunder Finland.

Porin kaupungin verkkopalvelu-uudistuksen sopimuksen arvo on ollut yhteensä 400 000 euroa, ja tämän potin ovat jakaneet Citrus, Druid, Exove, Staart ja Wunder.

Aalto-yliopiston Drupalilla tehtävän verkkopalvelu-uudistuksen arvoksi on määritetty jälki-ilmoituksessa 1,8 miljoonaa euroa, ja tuon keikan ovat voittaneet yhteistarjouksella Siili Solutions ja Hasan Partners.

Jälki-ilmoitukset vs. todellisuus

Aiemmin mainitut summat ovat kaikki jälki-ilmoituksista poimittuja summia, jotka hankintayksikkö ilmoittaa kilpailutuksen jälkeen voittaneen tarjouksen perusteella. Todellinen toteuma voi poiketa tästä summasta, ja voi täten olla vähemmän tai enemmän, riippuen miten projekti menee.

Opetushallitus ja Liikenteen turvallisuusvirasto (Trafi) ovat ainoita tämän katsauksen organisaatioita joiden laskutusdata on avoimena tutkihankintoja.fi-palvelussa.

Datasta on nähtävissä, että Wunderin laskutus esimerkiksi opetushallitukselta on ollut todellisuudessa huomattavasti suurempaa kuin kilpailutuksen jälki-ilmoituksessa arvioitu summa. Jälki-ilmoituksen summa oli opetushallituksen uudistuksessa 370 000 euroa. Wunderin toteutunut laskutus opetushallitukselta viimeisen kahden vuoden aikana on jo lähes 850 000 euroa.

Liikenteen turvallisuusviraston projektin arvoksi oli jälki-ilmoituksessa määritetty 600 000 euroa. Wunderin laskutus on tähän mennessä ollut hieman yli 1,1 miljoonaa euroa.

Vierityspalkki kysyi kommentteja näihin, varsin huomattaviin, budjettiylityksiin opetushallitukselta ja traficomilta.

Opetushallituksen viestintäpäällikkö Aino Likitalo kommentoi ylityksen johtuvan juuri Drupal-hankkeen ennakoitua isommista kustannuksista.

”Olet oikeassa, että tuo arvio ylittyi ja kustannukset kasvoivat ennakoidusta. Kokonaisuudessaan Wunder Finlandille on maksettu projektissa noin 764 500 euroa, tämä sisältää myös käyttöpalvelun kustannukset. Itse en ole ollut tuossa projektissa mukana, sillä aloitin OPH:ssa viime elokuussa. Tiedän, että projektissa edettiin ketterän kehittämisen toimintatavoilla ja tavoitteena oli saada aikaan yksi sivusto, joka vastaisi mahdollisimman hyvin ja monipuolisesti Opetushallituksen tarpeisiin. Hankinnan edellyttämän työmäärän arviointi ja hankkeen hinta-arvion tekeminen oli hankkeen luonteen ja sisällön perusteella haastavaa.”

Liikenteen turvallisuusviraston (Traficom) viestintäpäällikkö Milla Juntunen kommentoi erotuksen johtuvan virheellisestä summasta jälki-ilmoituksessa sekä muun muassa arvioitua suuremmista ylläpidon kustannuksista.

”hankintapäätökseen oli merkitty virheellinen hinta – hankinnan arvioitu arvo oli 600 000 € ja Wunderin tarjous oli n. 980 000 €. Hankinta sisälsi projektin toteutuksen ja 600 henkilötyöpäivää ylläpitoa. Eli tästä johtuu erot summissa. Ylläpidon kustannukset ovat olleet suuremmat mitä osasimme arvioida, esimerkiksi muutokset visuaalisessa ilmeessämme ja analytiikkatyökalu nostivat kustannuksia. Meillä on aloitettu kehityksen ja ylläpidon kilpailuttaminen.”

Parista tapauksesta ei vielä voi kovin suuria johtopäätöksiä tehdä, mutta ainakaan Drupal-hankkeiden summat eivät vaikuta olevan menossa alaspäin.

On aina vaikea sanoa ulkopuolelta, että minkälaisista yllätyksistä ylitykset ovat seurausta. On mahdollista, että tilaaja on aliarvioinut laajuuden ja monimutkaisuuden väärin, kilpailutuksen dokumentaatio on voinut olla puutteellinen tai matkan varrella on voinut tulla yllättäviä organisaatiomuutoksia. Yhtä lailla voittanut tarjoaja on voinut hinnoitella alkuperäisen tarjouksensa virheellisesti, tai tarkoituksella alakanttiin, etenkin jos sopimus ei ole rajoittanut mitenkään toimittajan laskutusta.

Puitesopimukset ja alihankinta eivät näy katsauksen datassa

Merkittävä kauneusvirhe tämän katsauksen datassa on se, että huomattava osa tämän maan Drupal-toteutuksista julkishallinnossa ei näy tässä katsauksessa lainkaan, koska näiden toteutus on ostettu erilaisten puitesopimusten kautta. Etenkin valtion ns. ”keskushallinto” hyödyntää paljon isoja puitesopimuksia ja Hanselin sopimuksia, joten siksi tällaiset isot virastot ja muut toimijat puuttuvat tästä otannasta lähes kokonaan.

On mahdollista, että sama ilmiö koskettaa myös WordPress-tekemistä. Joskin ehkä todennäköisempää on, että WordPress-tekemistä ostetaan myös paljon alle 60 000 euron projekteina.

Yksi vaikuttava tekijä tähän todellisuuteen on Drupalin lisenssimalli, joka on täysin avointa lähdekoodia, joten julkishallinto ei joudu kilpailuttamaan Drupalin valintaa teknologiana. Tällöin on houkuttelevaa ostaa toteutus olemassaolevien puitesopimusten kautta, jos sopivia toimistoja löytyy puitesopimusten piiristä tai näiden alihankkijoista.

Isoihin kokonaisuuksiin liittyy usein erilaisia teknologioita ja toteutustapoja. Esimerkiksi erilaisia räätälitoteutuksia on yhä useammin julkishallinnossa, etenkin asiointipalveluissa. Näissä saatetaan käyttää Drupalia vain taustajärjestelmänä tai vain joidenkin osa-alueiden toteutuksessa. Tällöin alihankintana kumppanin kautta ostettu osaaminen voi olla hyvinkin perusteltu malli.

Drupal-hankkeiden kustannukset

Isojen Drupal-hankkeiden kokoluokkaa voi tämän katsauksen datan perusteella pitää selkeästi suurempana kuin isojen WordPress-hankkeiden kokoluokkaa, jopa moninkertaisena.

Kuvaavaa on, että WordPress-hankinnoista ei ole tehty yhtään jälki-ilmoitusta. Jälki-ilmoitushan tyypillisesti tehdään vain mikäli hankinnan EU-kynnysarvo ylittyy (useimmiten tuo kynnysarvo on 209 000 euroa). Tämäkin puoltaa havaintoa, että suurimmissakin WordPress-kilpailutuksissa on kysymys huomattavasti pienemmistä summista kuin Drupal-kilpailutuksissa.

Opetushallituksen ja Liikenteen turvallisuusviraston tapaukset myös osoittavat, että Drupal-hankkeissa ylityksetkin voivat olla huomattavia. Opetushallituksen kilpailuttaman toteutuksen budjetti on kaksinkertaistunut. Liikenteen turvallisuusvirastonkin kohdalla tähän mennessä toteutunut summa on lähes kaksinkertainen siihen nähden mitä kilpailutuksen yhteydessä hankinnan arvoksi arvioitiin.

Yhteenveto ja johtopäätökset

Tämän katsauksen data vahvistaa sitä väitettä, että Drupalin asema julkishallinnossa on kohtuullisen vahva. Etenkin isojen julkishallinnon organisaatioiden verkkopalvelualustana se vaikuttaa selkeästi suositummalta kuin esimerkiksi WordPress.

Aivan suoraa kilpailuasetelmaa WordPressin ja Drupalin välille on kuitenkin vaikea saada, koska tämänkin datan perusteella näyttää siltä, että järjestelmät painivat eri sarjoissa. Monet organisaatiot myös käyttävät sekä Drupalia että WordPressiä. Esimerkiksi Drupal-kilpailutuksia järjestäneistä tahoista sekä Tampereen yliopisto että Itä-Suomen yliopisto kilpailuttivat myös WordPress-osaamista yliopistojen erillissivustotarpeisiin.

Lukumääräisessä vertailussa WordPress epäilemättä on paljon suositumpi julkishallinnon työkalu, mutta isojen palvelusivustojen saralla Drupalin asema näyttäisi vahvemmalta.

—

PS. Jos kaipaat riippumatonta asiantuntijan näkemystä Drupal-verkkopalvelun jatkokehitykseen, uudistukseen tai teknologian vaihtamiseen, kannattaa tutustua North Patrolin konsultointipalveluihin. North Patrol tuntee Drupalin sekä monet muut teknologiat ja auttaa lukuisia asiakkaitaan uudistuksissa ja verkkopalveluiden jatkokehityksen suunnittelussa.