Julkishallinnon tietojärjestelmähankinnat usein isompia kuin miltä näyttävät

On eräänlainen julkinen salaisuus, että julkishallinnon kilpailutukset johtavat usein isompiin laskutuksiin, kuin mikä on kilpailutusvaiheessa ilmoitettu arvio hankinnan kokoluokasta.

Hankinnan kokoluokkahan ilmoitetaan yleensä neljän vuoden arvion perusteella, mutta monet sopimukset ovat voimassa toistaiseksi myös tuon ajanjakson jälkeen. Tällöin sopimusten elinkaaren aikana voi syntyä merkittävästikin isompia laskutuksia kuin mikä on ollut alunperin julkisuuteen sanottu numero.

Tätä asiaa ei moni toimittaja tiedä, jos ei ole kokenut julkishallinnon toimittaja.

Jos kilpailutettu sopimus jatkuu toistaiseksi neljän vuoden jakson jälkeen, ja asiakkaan näkökulmasta on järkevämpää jatkaa nykyistä sopimusta, kuin kilpailuttaa uudestaan, voi asiakkuuden arvo olla seuraavan kymmenen vuoden aikana ihan jotain muuta kuin ensimmäisen neljän vuoden numero. Sopimuksen arvoa voi kasvattaa sopimusmuutoksilla varsin helposti, erityisesti jos kyse on vain ylläpidosta ja pienkehityksestä, eikä itse ratkaisuun tehdä merkittäviä muutoksia.

Isotkaan muutokset eivät välttämättä pakota kilpailuttamaan uudestaan

Toinen merkittävä syy isompiin toteutuneisiin arvoihin on se, että moni tietojärjestelmähankinta osoittautuu kalliimmaksi ja työläämmäksi kuin mitä hankintavaiheessa on arvioitu. Tämä ei yleensä ole toimittajien vika, vaan enemmänkin ostajan toiminnasta johtuvaa todellisuutta.

On paljon syitä siihen miksi moni hankinta arvioidaan hankintavaiheessa pienemmäksi kuin mitä todellisuus lopulta on.

Usein on kysymys yksinkertaisesti heikosta valmistelusta ja liiallisesta optimismista. Kilpailutus halutaan käynnistää nopeasti, ja esiselvitysvaihe tehdään kevyesti. Tämän seurauksena projektissa tulee vastaan paljon asioita, joita kilpailutukseen osallistuneet toimittajat eivät tienneet tarjousta tehdessään. Asiakkailla voi olla myös sisäisiä paineita pitää hankinnan arvioitu kokoluokka kohtuullisena, vaikka avainhenkilöt saattaisivatkin tietää, että realistinen arvio kokoluokasta olisi huomattavasti suurempi. On helpompi pyytää anteeksi (ja lisää rahaa) myöhemmin, kuin säikäyttää johtoryhmä realistisella budjettiarviolla.

Hankintalaki myös sallii sopimusmuutokset sopimuskauden aikana, jos vastaan on tullut yllättäviä asioita ja toimittajan vaihtamisesta kesken projektin syntyisi huomattavaa haittaa hankkeelle. Sopimusmuutoksien määrääkään ei ole rajoitettu, joten esimerkiksi useammalla pienellä muutoksella (esim. +10%) voi saada budjettia nostettua paljonkin. Jos pystyy perustelemaan ison muutoksen, voi budjettia muuttaa yhdellä sopimusmuutoksella todella merkittävästi (jopa +50%).

Tämä alue ei ole myöskään mitenkään aktiivisen valvonnan alla, joten käytännössä monet hankintayksiköt suhtautuvat budjettien ylityksiin varsin sallivasti, jos projektitiimi pystyy vain perustelemaan lisärahan välttämättömyyden. Tämä on myös hyvin ymmärrettävää, koska kesken ison hankkeen ei yleensä kannata lähteä vaihtamaan tiimiä tai pysäyttämään koko kehitystä uuden kilpailutuksen ajaksi.

Hyvin harvasta budjetin ylityksestä tulee julkisuuteen tietoa

Julkishallinnon tietojärjestelmähankkeista ei ole myöskään mitään vakioitua raportointivelvollisuutta mihinkään suuntaan, jolloin isotkin ylitykset voivat jäädä organisaatioiden sisäiseksi tiedoksi. Media ei tällaisista asioista saa yleensä vihiä mistään, ja vaikka saisi, yleensä julkisten asiakirjojen avulla ei ole mahdollista näitä kovin hyvin tutkia. Näin asiakkailla ja toimittajilla on yhteinen intressi myös sopia asiat kaikessa hiljaisuudessa, ja harvoinpa toimittajat lisärahasta kieltäytyvät. Riskit kun ovat asiakkaalla täysin.

Esimerkiksi vuosi sitten tässä blogissa tarkasteltiin Drupal-hankkeita julkisten datalähteiden kautta, ja silloin tarkastelussa tuli vastaan kaksi hanketta, joista löytyi jälki-ilmoitustiedot ja toteutunut laskutusdata tutkihankintoja.fi-palvelusta. Isoja Drupal-hankkeitahan tehdään tässä maassa varsin paljon, mutta koska tutkihankintoja.fi sisältää toistaiseksi vain valtion keskushallinnon organisaatioita, on laskutusdata saatavilla vain kovin pienestä osasta julkishallintoa. Jälki-ilmoitusten julkinen arkistokin tuli HILMA:aan vasta vuosi sitten, joten sitä vanhemmat jälki-ilmoitukset ovat paljon vaikeammin löydettäviä.

Isojen julkishallinnon IT-toimittajien (esim. Gofore, Solita, jne.) laskutukset myös muodostuvat tyypillisesti niin isosta joukosta sopimuksia, että näiden laskutuksia on paljon vaikeampaa käsitellä. Todennäköisestihän valtion isoilla hovitoimittajilla, joita tässäkin blogissa on listattu, on tällaisia käsistä karanneita sopimuksia paljon enemmän, mutta heitä suojaa sopimusten suuri määrä, joka tekee julkisesta analysoinnista paljon vaikeampaa – ja monessa tapauksessa täysin mahdotonta. Voi siis sanoa, että yksittäistenkin esimerkkien löytäminen on varsin haastavaa.

Tapaukset OPH ja Trafi

Näissä mainituissa tapauksissa joissa tarvittava data oli kuitenkin eriteltävissä, asiakasorganisaatiot olivat Opetushallitus (OPH) ja Trafi. Kummankin toimittajakumppani oli Wunder Finland, joka on hyvin tunnettu Drupal-toimittaja Suomessa.

OPH:n hankkeesta vuoden takaisessa artikkelissa todettiin seuraavaa:

”Datasta on nähtävissä, että Wunderin laskutus esimerkiksi opetushallitukselta on ollut todellisuudessa huomattavasti suurempaa kuin kilpailutuksen jälki-ilmoituksessa arvioitu summa. Jälki-ilmoituksen summa oli opetushallituksen uudistuksessa 370 000 euroa. Wunderin toteutunut laskutus opetushallitukselta viimeisen kahden vuoden aikana on jo lähes 850 000 euroa.”

Nyt kun datassa on jo mukana yksi vuosi lisää, on tuo laskutus kasvanut noin 970 000 euroon. Vuodessa laskutusta on tullut lisää reilu 100 000 euroa. Verrattuna edellisiin vuosiin, lienee OPH:n projekti nyt siirtynyt aktiivisesta kehitysvaiheesta ylläpito- ja pienkehitysvaiheeseen. Tällä vauhdilla kuitenkin miljoona euroa ylittyy selvästi neljän vuoden jaksolla, joten verrattuna hankinnan arvioituun 370 000 euron arvoon, on hankinnan todellisuus ollut varsin toisenlainen. Tällä vauhdilla OPH:n projektissa neljän vuoden kohdalla toteutunut laskutus on hyvin lähellä kolminkertaista summaa verrattuna alkuperäiseen sopimuksen arvoon.

Trafin hankkeen arvioitu arvo oli taas ollut 980 000 euroa, ja vuosi sitten laskutus työstä oli hieman yli 1,1 miljoonaa euroa.

Nyt vuotta myöhemmin tuo Trafin projektin laskutus on ylittänyt jo 1,5 miljoonaa euroa. Vuoden 2020 aikana laskutusta on kertynyt lisää hieman yli 450 000 euroa. Trafin projektissa kehitys siis vaikuttaa olevan edelleen varsin aktiivisessa vaiheessa.

Vierityspalkki pyysi OPH:lta ja Trafilta kommentit vuosi sitten kirjoitettuun artikkeliin ja sama toistettiin nyt helmikuussa 2021:

• OPH kommentoi Vierityspalkille tämän vuoden helmikuussa, että heillä on uusi kilpailutus valmisteilla.
• Trafi kertoi vuosi sitten heidän valmistelevan uutta kilpailutusta, mutta nyt maaliskuussa Trafi kertoi Vierityspalkille heidän siirtäneen kehitystyön uudelle tiimille, joka on hankittu toisen puitesopimuksen kautta (jossa mukana Trafin mukaan Solita Oy, Visma Consulting Oy sekä ryhmittymä Unikie-TeamIT). Kehityksen siirto uudelle tiimille on Trafin mukaan aloitettu syksyllä 2020.

On ymmärrettävää, että OPH:lla tai Trafilla ei kummallakaan todennäköisesti ole kovin suurta innostusta tehdä uutta kilpailutusta, koska toimittajan vaihtaminen vain muutaman vuoden yhteistyön jälkeen ei ole millään tapaa ideaalia tai edes järkevää. Käytännössä voi olla todella paljon järkevämpää pyrkiä jatkamaan vain sopimuksia jollain tapaa, ainakin siihen saakka kunnes siirrytään kohtuullisen tasaiseen ylläpitovaiheeseen.

On helpompaa pyytää anteeksi kuin arvioida realistisesti

Toimittajaa, Wunderia, ei kummassakaan tapauksessa todennäköisesti kannata lähteä syyllistämään. Näin isot ylitykset kertovat yleensä joko todella heikosta hankkeen valmistelusta asiakkaan puolella tai joistain aidosti yllättävistä muutostöistä, jotka ovat laajentaneet alkuperäisen projektin sisältöä. Wunder ei myöskään ole tunnettu alalla poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista, joten todennäköisesti alkuperäisessä tarjouksessa on pyritty realistisuuteen sen tiedon varassa mikä tarjousvaiheessa on ollut käytettävissä.

Kummassakin tapauksessa on myös kysymys virastoista, jotka ovat käyneet läpi isoja organisatorisia muutoksia. Esimerkiksi OPH:n projektissa oli kyse kolmen ison viraston sivustojen yhdistämisestä yhdeksi sivustoksi, joten tällaiseen hankkeeseen voi liittyä paljonkin yllättäviä muuttujia matkan varrella. Myös Trafissa on käynnissä paljon uudistuksia, erityisesti sähköisiin palveluihin liittyen, joten nämä ovat voineet heijastua myös verkkosivustojen uudistukseen. On kuitenkin aina ensisijaisesti asiakkaan vastuulla ennakoida ja arvioida realistisesti sitä kuinka työläs prosessi on edessä.

Hankinnan arvioitu arvo on parhaimmillaankin hyvä arvaus

Esimerkit ovat kuvaavia juuri siitä näkökulmasta, että julkishallinnon tietojärjestelmähankinnat voivat olla todellisuudessa paljon suurempia kuin miltä ne näyttävät kilpailutusvaiheessa. Asiakkaat eivät mielellään vaihda tiimiä kesken kehityksen, joten työt voivat jatkua jopa monta vuotta sen jälkeen, kun alkuperäisen hankinnan arvo on tullut täyteen.

Moni tietojärjestelmätoimittaja on tämän toki huomannut, mutta edelleen moni tämän maan toimittajafirma syljeskelee julkishallinnon tarjouspyyntöjen suuntaan ja kritisoi suurta vaivaa suhteessa saatavaan palkintoon. Ainakin tätä käsitystä kannattaisi hieman päivittää, koska yksi kääntöpuoli julkishallinnon heikosta kilpailutus- ja projektijohtamisosaamisesta on mahdollisuus päästä laskuttamaan paljon enemmän kuin mitä sopimus alunperin lupasi.

Lue lisää: Web-sovellukset ja räätälöidyt tietojärjestelmät – kaikki artikkelit Vierityspalkissa

PS. Jos kaipaat riippumatonta asiantuntijan näkemystä mobiili- tai verkkopalvelun jatkokehitykseen, uudistukseen tai teknologian vaihtamiseen, kannattaa tutustua North Patrolin konsultointipalveluihin. North Patrol tuntee web- ja mobiilikehityksen teknologiat ja auttaa lukuisia asiakkaitaan uudistuksissa ja erilaisten digipalveluiden jatkokehityksen suunnittelussa.