Eduskunta osti Optimizely-lisenssit suorahankintana – rautaa vai roskaa?

Eduskunta on aiemmin ollut vahvasti Microsoft-teknologioihin nojaava talo, joten ruotsalaisen Optimizelyn preferointi verkkopalveluiden alustaksi ei ole yllättävää. Monet isot organisaatiot käyttävät Optimizelyä Suomessa. Esimerkiksi vero.fi on myös Optimizelyn päällä. Verohallinto on kuitenkin ostanut lisenssit aikana, jolloin Optimizelyn lisenssit olivat todella paljon edullisemmat.

Eduskunnalle neljän vuoden lisenssit ovat reilut 185 000 euroa. Tähän päälle tulevat tietysti vielä palvelimien kustannukset, projektikustannukset ja paljon muuta, mutta nämä muut kustannukset ostetaan muiden sopimusten ja kumppaneiden kautta. Tässä suorahankinnassa on kyse vain ohjelmiston lisensseistä.

Eduskunnan uuden verkkopalvelun kokonaiskustannus lienee näin ainakin yli 500 000 euroa, mutta voi olla myös yli miljoonankin, riippuen toiminnoista. Kokonaiskustannukset selviävät myöhemmin, riippuen kilpailutuksen tavasta.

Optimizely voi olla Eduskunnalle erittäin hyvä valinta. Alustassa on vahvat ominaisuudet sisältöjen personointiin, kohdennuksiin ja kieliversiointiin. Kumppani tekniseen toteutukseen voidaan myös aidosti kilpailuttaa. Osaavia integraattoreita on lukuisia Suomessa. Näin suurin osa uuden verkkopalvelun kustannuksista voidaan kilpailuttaa. Tosin vielä ei ole tiedossa, aikooko Eduskunta kilpailuttaa kumppanin, vai ostaako se tiimin jonkun olemassa olevan puitejärjestelyn kautta.

Joka tapauksessa, malli voi olla hyvin toimiva ja perusteltu, jopa avoin kilpailu voi toteutua suurelta osin.

Tietojärjestelmien järkevä elinkaari on yleensä 10-20 vuotta. Tästä syystä teknologiaa ei kannata vaihtaa joka kerta kun kilpailuttaa kumppania.

Vastaavia tapauksia ei silti ole Suomessa monia. Tietyn järjestelmän ostaminen suorahankintana, on monen hankintayksikön mielestä täysin mahdotonta. Eduskunnankin järjestämää ”kilpailutusta” voi pitää jokseenkin koomisena. Ennen suorahankintaa, Eduskunta pyysi tarjouksia lisensseistä. Kun yhtään tarjousta ei tullut, Eduskunta teki suorahankinnan Optimizelyltä. Lisenssien ”kilpailutus” tehtiin siis muodollisuutena, johon ei varmaan odotettukaan yhtään tarjousta, mutta näin saatiin muodollinen lupa tehdä suorahankinta.

Tästä menettelystä ei voi kuitenkaan täysin syyttää Eduskuntaa. Nykyisten tulkintojen puitteissa, on hyvin vaikeata ostaa kaupallisia järjestelmiä, vaikka valinta olisi perusteltu. Tätä voi pitää hyvänä tai huonona asiana.

Huonoa on se, että pitkälle kehitettyjä ohjelmistotuotteita on lähes mahdotonta kilpailuttaa. Ei ole siis käytännössä kovin realistista järjestää kilpailutusta, jossa Eduskunta saisi Optimizelyyn perustuvan voittavan tarjouksen. Julkishallinnon on siis hyvin vaikea hankkia arvokkaita kaupallisia tuotteita, vaikka ne vastaisivat kuinka hyvin vaatimuksiin ja olisivat laadullisesti parempia kuin vaikkapa avoimen lähdekoodin vaihtoehdot.

Eduskunta on tässä asiassa tavallaan edelläkävijä, koska se on päättänyt tehdä järkevän ratkaisun, hankintalain asettamista rajoitteista huolimatta. Tosin kuten Eduskunnan esimerkki näyttää, oikeasti keinoja on, jos halua on tarpeeksi.

Perusongelmahan on se, että tietojärjestelmien järkevä elinkaari on yleensä 10-20 vuotta. Julkisessa hankinnassa taas on pakko vertailla kustannuksia ja hyötyjä pelkästään seuraavan neljän vuoden ajalle. Kumppaneita myös usein tulee ja menee, ja siksi fiksut asiakkaat haluavat enemmän päätösvaltaa siihen, mikä on ratkaisun tärkein teknologia. Teknologian kanssa kun joutuu elämään helposti ainakin 10 vuotta, mutta kumppaneita on usein pakko vaihtaa useammin.

Tästä syystä, on perusteltu argumentti, vaatia teknologian irrottamista kumppanin kilpailuttamisesta. Avoimen lähdekoodin ratkaisujen kohdalla tämä on täysin mahdollista, koska hankintalaki sallii minkä tahansa avoimen lähdekoodin tuotteen nimeämisen ilman erityisiä perusteita. Kaupallisten tuotteiden nimeäminen taas on erittäin rajoitettua ja yleensä edellyttää tuotteen aiempaa käyttöä. Tätä on toki julkishallinnossa tehty aina paljon. Esimerkiksi viime vuonna pelkästään Hansel osti yhdellä sopimuksella 800 miljoonalla eurolla Microsoft-lisenssejä valtionhallintoon muutamaksi vuodeksi. Vastaavia suorahankintoja Microsoft-lisensseistä tehdään jatkuvasti, yleensä erilaisten hankintayksiköiden kautta (kuten Tiera, Hansel, Valtori, jne.).

Uusien kaupallisten tuotteiden hankkiminen julkishallintoon, on siis poikkeuksellisen haastavaa, riippumatta tuotteiden hyödyistä tai kustannustehokkuudesta, koska vaikka tekisi millaisen selvitysprojektin, ei tätä voi käyttää perusteluna valinnalle (tai toki voi, mutta tämä ei välttämättä vähennä riskejä markkinaoikeuteen päätymisestä).

Innovatiivisten, laadukkaiden tuoteratkaisujen käyttö julkishallinnossa on siis todella vaikeata. Ainoana poikkeuksena ovat ratkaisut, joiden kustannukset alittavat 60 000 euroa neljän vuoden vertailujaksolla. Kovin merkittäviä ohjelmistotuotteita ei tällaisella rahalla kuitenkaan saa.

Eduskunta on tässä tapauksessa luultavasti tehnyt ennakkoselvityksen, jossa se on päätynyt valittuun ratkaisuun ja arvioinut sen olevan parempi ratkaisu Eduskunnalle kuin esimerkiksi avoimen lähdekoodin ratkaisut tai räätälinä toteuttaminen.

Tästä johtopäätöksestä voi varmasti keskustella ja epäilemättä se herättänee tunteita tämän blogin lukijakunnassa (jossa on paljon avoimen lähdekoodin tuotteiden kannattajia). Isompi kysymys on kuitenkin se, miksi laadukkaiden kaupallisten tuotteiden ostamisesta on tehty näin vaikeata? Ja miksi esimerkiksi räätälöityjen ratkaisujen toteutus ei vaadi mitään perusteluita?

Avoimen lähdekoodin tuotteiden erityissuosiminen on ehkä ymmärrettävä valinta, mutta käytännössähän tämä Suomen tekemä erikoislinjaus ei ole johtanut millään tavalla avoimen koodin yleistymiseen julkishallinnossa. Microsoft-lisenssejä ostetaan edelleen valtavissa määrin, ja vaikka WordPressin ja Drupalin jonkinlaista yleistymistä on tapahtunut, ei millään muulla sektorilla ole tapahtunut olennaisia muutoksia.

Jotain on toki tapahtunut, viimeisen kymmenen vuoden aikana on nähty räätälöityjen, täysin asiakaskohtaisten tietojärjestelmien rakentamiseen tähtäävien miljoonaurakoiden yleistyminen julkishallinnossa. Merkittävä syy tähän on se, että räätälinä tehtävien tietojärjestelmien tiimejä on paljon helpompi hankkia löysillä puitesopimuksilla. Jos vastaavaa yrittäisi kaupallisten tuotteiden käyttöönottojen edistämiseen, olisi aivan eri tavalla riskinä päätyminen markkinaoikeuteen, kun joku toimittaja riitauttaisi edellytetyn teknologiaratkaisun.

Räätälöidyn tietojärjestelmän rakentaminen on julkishallinnossa helpompi perustella kuin hyvän ohjelmistotuotteen valinta.

Toki monilla foorumeilla on keskusteltu siitä, miksi julkishallinnossa tehdään niin paljon erilaisia rekistereitä, dokumenttienhallintaa, asianhallintaa ja asiakkuudenhallintajärjestelmiä räätäliratkaisuina, vaikka yritysmaailmassa vastaavat urakat ovat käytännössä aina tuotepohjaisia tietojärjestelmiä. Kovin suurta porua ei ole kuitenkaan noussut, koska ovathan nämä urakat valtavan hyvää liiketoimintaa tämän maan ohjelmistotaloille.

Perusteltuja reittejä itsenäiseen teknologiavalintaan on kuitenkin olemassa. Teknologiavalinnan voi tehdä perusteellisen markkinakartoituksen ja omien tarpeiden analysoinnin vertailulla. Valintaa voi tukea pilottikäyttöönotolla ja sen tulosten arvioinnilla. Prosessi voi sisältää myös avoimen markkinakartoituksen esimerkiksi virallisen tietopyynnön muodossa. Tämä kaikki vaatii kuitenkin työtä, ja silti monien hankintayksiköiden pyrkimys on minimoida riskit ja siksi suostua vain hankintoihin, joissa markkinaoikeuteen päätyminen on epätodennäköistä.

Todennäköisesti tällaisten perusteltujen teknologiavalintojen isoimpana esteenä onkin juuri julkishallinnon hankintakulttuuri, jossa joko pyritään välttelemään kilpailutuksia tai toteuttamaan ne mahdollisimman riskittömästi – joka tässä tapauksessa tarkoittaa sitä, että mieluummin otetaan riski huonosta tietojärjestelmästä kuin markkinaoikeuteen päätyvästä kilpailutuksesta.

Perusteltu teknologiavalinta vaatii työtä ja pelottoman hankintayksikön.

Jää nähtäväksi, yleistyykö Eduskunnan tyyppinen rohkea suorahankinta, vai jatkuuko julkishallinnon nykyinen linja, jossa lähinnä ostetaan isoja ja löysiä puitesopimuksia ja tehdään räätälinä miljoonien arvoisia tietojärjestelmiä, joihin löytyisi markkinoilta myös hyviä tuoteratkaisuja. Onhan outoa, että avoimen lähdekoodin tuotteiden valinta ei vaadi perusteluita, mutta mikä tahansa arvokas kaupallinen tuoteratkaisu vaatii todella merkittävät perusteet, jotta sen voi valita. Myöskään räätälöidyn ratkaisun toteutus, vaikka kyse olisi kymmenien miljoonien eurojen urakasta, ei vaadi minkäänlaista perustelua, ei vaikka markkinoilla olisi kymmenittäin hyviä tuoteratkaisuja samaan tarpeeseen.

Eduskunnan valinta on joka tapauksessa rohkea, ei välttämättä täysin riidaton, mutta ainakin Eduskunta haluaa ottaa vastuuta valinnoista, joilla on pitkä elinkaari – ja tätä voi suositella muillekin.

PS. Tilaa Vierityspalkin kerran kuukaudessa ilmestyvä uutiskirje, joka koostaa artikkelit, linkkivinkit, työpaikat ja julkaisut (uutiskirjeellä on jo yli 1000 tilaajaa).